تحديات الفساد وسبل مواجهتها

مقدمة:

قال تعالى(( وإذا تولى سعى في الأرض ليفسد فيها ويهلك الحرث والنسل والله لا يحب الفساد))

( سورة البقرة الآية 205 )

أصبح الفساد ظاهرة تثقل كاهل كافة المجتمعات دون استثناء ويترتب عليه نطاق واسع من الآثار الضارة والمدمرة لهذه المجتمعات، فهو يقوض أسس الديمقراطية وسيادة القانون ويؤدي إلى ارتكاب انتهاكات حقوق الإنسان ويخلق الأجواء المناسبة لتفشي الجريمة المنظمة ويساعد على المساس بالقيم الأخلاقية والتنمية المستدامة كونه يعد أي الفساد عقبة أساسية على طريق التنمية وعلى نحو خاص فإن تأثيره المدمر يبدو أكثر تأثيراً في دول العالم الثالث. لمجمل تلك الأخطار المحدقة بتلك المجتمعات كان لا بد أن يتحرك المجتمع الدولي بأسره ويبحث عن الطرق والسبل التي من شأنها وضع حد لهذه الآفة المتنامية فجاء قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم(58 / 4 ) بتاريخ: 31/10/2003م بشأن إصدار واعتماد اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد اقتناعاً منها أن الفساد لم يعد شأناً داخلياً بل هو ظاهرة عبر وطنية مما يستوجب معه إيجاد صكاً دولياً شاملاً ومتعدد الجوانب لمنع ومكافحة هذه الظاهرة. إن هذا الصك الدولي المتمثل في اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد مثل رسالة واضحة على تصميم المجتمع الدولي على مكافحة الفساد، ويؤمل من هذه الاتفاقية أن تحقق مقاصدها المتمثلة في ترويج وتدعيم التدابير الرامية إلى منع ومكافحة الفساد وتيسير التعاون الدولي والمساعدة التقنية في مجال منع ومكافحة الفساد وتعزيز النزاهة والمساءلة والإدارة السليمة للشئون العمومية والممتلكات العمومية كما جاء بنصوص هذه الاتفاقية. إن ما يجعل هذه الاتفاقية تحظى بهذا الاهتمام من كونها أصبحت عالمية النطاق حيث اشترك في أعمالها التمهيدية وفي المفاوضات التي سبقت إقرارها أكثر من مائة وعشرون دولة بالإضافة إلى العديد من ممثلي المنظمات الدولية الحكومية والأهلية، فضلاً عن إحتوائها على مجموعة شاملة من المعايير والتدابير والقواعد القانونية المتاح تطبيقها من قبل كافة الدول الأطراف وفقاً للمبادئ الأساسية لنظامها القانوني وإن كانت كافة الدول الأطراف مدعوة وفقاً لأحكام هذه الاتفاقية إلى اتخاذ تدابير وقائية وتجريم أفعال الفساد في القطاعين العام والخاص والعمل على التعاون فيما بينها لإعادة الأموال المتحصلة جراء أفعال الفساد إلى البلد الذي سرقت منه وهي أحكام متقدمة وجريئة في التعاطي مع أفعال الفساد وستسهم في ذات الوقت إلى تقوية التعاون بين الدول في مجال مكافحة الفساد.

المبحث الأول

الإطار النظري للفساد

يحدث الفساد عند خطوط التماس ما بين القطاعين العام والخاص، فكلما كان لدى مسئول عام سلطة في توزيع منفعة أو تكلفه ما على القطاع الخاص فإن حوافز الرشوة تتولد، حيث يكون الأفراد والشركات الخاصة على استعداد للدفع مقابل الحصول على هذه المنافع وتجنب التكاليف، كما ان الفساد الواسع الانتشار عرض لمرض وليس المرض ذاته، وبالتالي فإن مكافحة الفساد ليست هدفاً في حد ذاته وإنما هو جزء من هدف أوسع نطاقاً يتعلق بإيجاد حكومة أكثر فعالية وكفاءة، فالمصلحون ليسوا معنيين بالفساد في حد ذاته فحسب وإنما بآثاره التشويهية على التنمية والمجتمع، ويعد الفساد الواسع الانتشار علامة على حدوث خطأ ما في العلاقة ما بين الدولة والمجتمع.

المطلب الأول: مفهوم الفساد والعوامل المؤثرة فيه

اولا:مفهوم الفساد

الفساد لغة:يعني التلف والعطب والبطلان، وهو من(فسد)ضد صلح، يقال فسد الشيء أي أنه لم يعد صالحاً إذا فسد من نفسه، وغالباً ما يأتي فساد الشيء من ذاته.

وأما الفساد اصطلاحاً:

فإنه لا يوجد هناك تعريف محدد ودقيق للفساد بالمعنى الذي يستخدم فيه هذا المصطلح ولهذا فقد تعددت مفاهيم الفساد وتباينت نظراً لتباين وجهات النظر واهتمامات المفكرين والباحثين، كما يلاحظ أن اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد لم تعرف الفساد نظراً للاختلافات الشديدة التي ظهرت بين الوفود المشاركة في جولات التفاوض ولكنها جرمت(12)فعلاً واعتبرتها من جرائم الفساد.

والفساد وفقاً لتعريف البنك الدولي وصندوق النقد الدولي هو(استغلال المنصب العام بغرض تحقيق مكاسب شخصية) ويعرف بعض الباحثين الفساد بأنه(سوء استخدام أطراف أو أفراد عموميين للأدوار والموارد العمومية أو استخدامهم لأشكال غير شرعية من النفوذ السياسي).

ثانياًَ: صفات الفساد

من أجل التعرف على طبيعة وماهية الفساد لا بد من التطرق إلى الخصائص التي يتمتع بها هذا الفساد والتي نوجز أهمها كالتالي:

تتصف أعمال الفساد بالسرية وعدم البوح بها وغالباً ما يتم اكتشافها وفضحها من خلال أجهزة الدولة الرقابية أو الإعلامية أو القضائية.

تنطوي عمليات الفساد على الخديعة والتحايل والقفز على القانون وخاصة في حالة عدم إلتزام الدولة ومؤسساتها بالنظام والقانون.

تعتمد أغلب أعمال الفساد على استغلال السلطة والنفوذ الذي يتمتع به الفاسدين.

في أكثر الأحوال قد يشترك أكثر من شخص بعمل الفساد، وقد يكونوا مجموعة موزعة أفرادها في أجهز الدولة المختلفة ومترابطة ومشتابكة وذلك لتحقيق أرباح مشتركة.

يتصف الفساد بعدم العشوائية فله نظاماً محكماً يجعله مستعصياً من الاقتراب منه وله شبكة مترابطة سرية متغلغلة في شتى المجالات.

المطلب الثاني: عوامل الفساد

يبدو انه من الصعب اختزال ظاهرة الفساد في عامل بعينه أو حتى مجموعة عوامل بعينها، إلا أنه يبدو أن العامل السياسي ربما يكون أكثر بروزاً وإثارة للانتباه لكنه ليس العامل الوحيد بالتأكيد، ومع ذلك يمكن القول أن ثمة عوامل ينبغي أخذها في الاعتبار، وهي عوامل أفصحت عنها بصورة أو بأخرى بعض أحكام اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد يمكن إيجازها في الآتي:

العامل السياسي:

وهو نتاجاً لغياب قيم الشفافية والنزاهة والمساءلة وسيادة القانون، وهي قيم ترتبط ارتباطاً وثيقاً بالديمقراطية كثقافة مجتمع ونظام حكم وإدارة. وهو ما أشارت إليه ديباجة اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد حيث نصت في فقرتها الأولى على((إن الدول الأطراف في هذه الاتفاقية إذ تقلقها خطورة ما يطرحه الفساد من مشاكل ومخاطر على استقرار المجتمعات وأمنها، مما يقوض مؤسسات الديمقراطية وقيمها والقيم الأخلاقية والعدالة، ويعرض التنمية المستدامة وسيادة القانون للخطر)). كما تشير الفقرة الثالثة من الديباجة أيضاً إلى أن((حالات الفساد التي تتعلق بمقادير هائلة من الموجودات يمكن أن تمثل نسبة كبيرة من موارد الدول والتي تهدد الاستقرار السياسي والتنمية المستدامة لتلك الدول)). ومما هو جدير بالذكر أن الفساد ظاهرة لا تخلو منها أحياناً أعرق المجتمعات ونظم الحكم الديمقراطية لكنه يظل في هذه الحالة ظاهرة استثنائية، كما أنه يواجه كلما ظهر عن طريق خلق المؤسسات الكفيلة بالحد منه وتحجيم نطاقه ومداه.

العامل الاقتصادي:

وهو يبدو مزدوج الدلالة في صلته بالفساد، حيث تصبح المجتمعات الفقيرة والغنية على حد سواء معرضة في ظل غياب القيم السياسية والثقافية وآليات الحماية القانونية للسقوط في شراكه. فالفقر عامل يصعب أحياناً إنكار صلته بالفساد على الأقل في بعض صوره لا سيما في رشوة صغار الموظفين من ذوي الدخول المتواضعة أو إقدامهم على اختلاس المال العام، أما الغنى فقد يبدو بدوره عاملاً مشجعاً على صورة معينة للفساد وهو ما يعبر عنه في علم الجريمة بـ(إجرام الياقات البيضاء)، ويتجلى ذلك في جرائم الاختلاس الكبيرة، وتقاضي العمولات، وغسل الأموال، كما أن النموذج الاقتصادي المطبق قد يتيح أحياناً ويزيد فرص الفساد لا سيما في المجتمعات التي تمر بمراحل تحول اقتصادي حيث تصبح قيم وآليات الليبرالية الاقتصادية التي لم تترسخ بعد بما فيه الكفاية ستاراً يخفي العديد من جرائم الفساد ووسيلة يمتطيها البعض لارتكاب هذه الجرائم مستغلين ما تتيحه هذه القيم والآليات الليبرالية من فرص و إغراءات.

العامل الثقافي:

وهو ما يقدم تفسيراً ممتازاً لظاهرة الفساد ليس فقط على صعيد نشأة الظاهرة أو مداها، بل أيضاً على صعيد تواضع سياسة مكافحتها، فالفساد يفضح بيروقراطية التنظيم الإداري الذي ترعرع فيه وما تتسم به هذه البيروقراطية من رذائل التسلط والتحكم والاستعلاء، كما أن الفساد يغطي رقعة القصور الثقافي الذي لم يفلت منه الموظف العمومي ولا المواطن صاحب الخدمة على حد سواء، وهو قصور ثقافي لم يستوعب بالقدر الكافي حتى اليوم فكرة أن الدولة ملتزمة بأن تؤدي للفرد من خلال مرافقها العامة خدماته على النحو المطلوب، وفي وقت معقول، دون أي مقابل غير ما يدفعه الفرد من ضرائب أو رسوم.

العامل القانوني:

وهو ما يكشف عن تواضع مردود سياسة مكافحة الفساد على الرغم مما تزخر به التشريعات من ترسانة عقابية مدججة بكل صور التجريم والعقاب، ولعل تفسير ذلك يرجع إلى أن إجرام الفساد لا سيما في العصر الحالي يتسم بالتنظيم والمراوغة والذكاء، وكل إجرام جديد وذكي ينبغي مواجهته بتشريع جديد وذكي.

المطلب الثالث:عواقب الفساد وآليات مواجهته:

أولاً: عواقب الفساد:

لعل أخطر ما ينتج عن ممارسات الفساد والإفساد هو ذلك الخلل الجسيم الذي يصيب أخلاقيات العمل وقيم المجتمع، مما يؤدي إلى شيوع حالةٍ ذهنيةٍ لدى الأفراد تبرر الفساد وتجد له من الذرائع ما يبرر استمراره، ويساعد في اتساع نطاق مفعوله في الحياة اليومية، إذ نلاحظ أن (الرشوة) و(العمولة)و(السمسرة) أخذت تشكل تدريجياً مقومات نظام الحوافز الجديد في المعاملات اليومية، الذي لا يجاريه نظام آخر، وعندما تتفاقم مضاعفات الفساد مع مرور الزمن، تصبح ((الدخول الخفية)) الناجمة عن الفساد هي الدخول الأساسية التي تفوق أحياناً ((الدخول الأسمية)) مما يجعل الفرد يفقد الثقة في قيمة ((عمله الأصلي)) و جدواه.

إن الآثار المدمرة للفساد ليست مجرد قضية أخلاقية فحسب بل لها تكلفتها الاقتصادية والاجتماعية الباهضة والتي يمكن إيجاز أهمها فيما يلي:

يؤدي ارتفاع حجم التهرب الضريبي، بفضل ممارسات الفساد، إلى زيادة عجز الموازنة العامة للدولة، وضعف مستوى الإنفاق العام على السلع والخدمات الضرورية.

ارتفاع تكلفة الخدمات إلى (10%) نتيجة التكاليف الإضافية الناجمة عن ممارسات الفساد.

ارتفاع تكاليف التكوين الرأسمالي (المباني والمعدات) نتيجة العمولات التي تتراوح في بعض بلدان العالم الثالث ما بين 20% إلى 50% فوق التكلفة الأصلية.

ثانياً: آليات مواجهة الفساد:

إن مواجهة الفساد تتطلب إتباع نهجاً متعدد المحاور، أي بمعنى إتباع استراتيجية شاملة سياسية وإدارية ومجتمعية(بإشراك المجتمع الأهلي)، ووقائية واقتصادية، ثم قانونية عقابية في نهاية المطاف، ونوجزها في ثلاث محاور رئيسية:

محور توسيع رقعة الديمقراطية والمساءلة: ويقتضي ذلك توسيع دائرة الرقابة الشاملة والمساءلة من جانب المجالس التشريعية والنيابية، والأجهزة الرقابية، ومنظمات المجتمع المدني لتحقيق درجة أكبر من الشفافية والنزاهة والمساءلة والإدارة السليمة للشئون العمومية والممتلكات العمومية.

محور الإصلاح الإداري والمالي: وهو يقتضي وضع القواعد والضوابط اللازمة لمنع التداخل بين الوظيفة العامة وممارسة النشاط التجاري والمالي (بالأصالة أو الوكالة) لمنع اختلاط المال العام والمال الخاص.

محور إصلاح هيكل الأجور والرواتب: كي يمكن محاصرة الفساد عند أدنى المستويات لا بد من تحسين أوضاع صغار وكبار الموظفين في الخدمة المدنية، مما يساعد في زيادة درجة حصانة صغار الموظفين وكبارهم إزاء الفساد والمفسدين.

كما أن مواجهة الفساد وتقليص مساحته يقتضي ألا تقتصر مواجهة الفساد على الصعيد الوطني، بل ضرورة أن تشمل أيضاً الصعيد عبر الوطني بما يفرضه من تعزيز التعاون الدولي، وهنا تكمن أهمية وجود اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد التي أفردت الفصل الرابع منها للتعاون الدولي، ناهيك عما تضمنته الاتفاقية في مواضع أخــرى كما في المــادة(46) منها التي تضمنت أحكام خاصة بتفعيل المساعدة القانونية المتبادلة بين الدول، كما أفصحت عن ذلك ديباجة الاتفاقية التي تنص في فقرتها الرابعة على((اقتناع الدول الأطراف بان الفساد لم يعد شاناً محلياً بل هو ظاهرة عبر وطنية تمس كل المجتمعات والاقتصاديات، مما يجعل التعاون الدولي على منعه ومكافحته أمراً ضرورياً)).

كما تقدم اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد مجموعة شاملة من المعايير والتدابير والقواعد التي يمكن أن تطبقها جميع الدول من أجل تعزيز نظمها القانونية والتنظيمية لمكافحة الفساد، وتطالب الاتفاقية الدول الأطراف باتخاذ تدابير وقائية وتجريم أكثر أشكال الفساد شيوعاً في القطاعين العام والخاص، ووضعت الآلية المناسبة لاستعادة الأصول والعوائد المتأتية من جرائم الفساد وهو ما سنحاول توضيحه والتطرق إليه بشيء من التفصيل من خلال دراستنا هذه.

المبحث الثاني: اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد (التدابير والإجراءات الوقائية لمكافحة الفساد)

نظراً لكون الفساد قد اصبح ظاهرة عالمية ويتسبب بآثار ضارة على المجتمعات فقيرة كانت أم غنية، فهو يقوض الديمقراطية وسيادة القانون، ويؤدي إلى ارتكاب انتهاكات حقوق الإنسان وانتشار الجريمة المنظمة وبالتالي تهديد الأمن البشري والقومي وتأثيره السلبي على الحياة الاقتصادية للدول والشعوب ويشكل عقبة كبرى في طريق التنمية وتخفيف حدة الفقر.

لذا فقد أنبرت الجمعية العامة للأمم المتحدة بالتصدي لهذه الظاهرة من خلال سعيها إلى إيجاد صك دولي فعال لمنع ومكافحة الفسـاد، حيث أصدرت قـرارها رقـم(58/4) بتاريخ: 31/10/2003م بشأن اعتماد اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، وتتكون الاتفاقية من (71)مادة موزعة على ثمانية فصول احتوت على مجموعة شاملة من المعايير والتدابير والقواعد التي يمكن لجميع الدول أن تطبقها من أجل تعزيز نظمها القانونية والتنظيمية لمكافحة الفساد، كما تضمنت أحكاماً شتى ومستحدثة في مجال مكافحة ظاهرة الفساد تمثل في مجملها تطوراً نوعياً هاماً سواء على صعيد وسائل وأدوات مكافحة هذه الظاهرة على أرض الواقع أو من خلال استحداث بعض المفاهيم والآليات القانونية التي تفرضها ظاهرة كالفساد تتجاوز بطبيعتها حدود الدول لا سيما في الشق الخاص بنقل أو تهريب الأموال المتحصلة عن جرائم الفساد.

ويمكن القول أن أهم الأحكام التي اشتملت عليها الاتفاقية إما أحكام عامة تتعلق بسياسات مكافحة الفساد والأطر المؤسسية اللازمة لذلك، وإما تتعلق بالإطار التشريعي لتجريم أفعال الفساد، وإما متعلقة بالنظام الإجرائي لملاحقة جرائم الفساد والمتهمين بارتكابه.

المطلب الأول: الأحكام العامة: وتتمثل في الهدف من الاتفاقية، وشمولية نطاق تطبيقها، وترسيخ القيم السياسية والاجتماعية المعززة لثقافة الشفافية والنزاهة والمساءلة، والاهتمام بالسياسات الوقائية المصاحبة لمكافحة الفساد.

الهدف من الاتفاقية: تستهدف الاتفاقية حسبما تنص عليه في المادة رقم(1) تحقيق الأغراض الآتية:

ترويج وتدعيم التدابير الرامية إلى منع ومكافحة الفساد بصورة أكفأ وأنجع.

ترويج وتيسير ودعم التعاون الدولي والمساعدة في مجال استرداد الموجودات. ‌

تعزيز النزاهة والمساءلة والإدارة السليمة للشئون العمومية والممتلكات العمومية.

نطاق تطبيق الاتفاقية: يتسم نطاق تطبيق اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد بالشمول حيث تسري الأحكام الواردة بها على كافة مراحل ومستويات مكافحة ظاهرة الفساد سواء كان ذلك قبل وقوعها( السياسات الوقائية) أو بعد وقوعها(من خلال التحري والملاحقة)، أو تتبع العائدات المتحصلة عن الفساد.

كما يتسع نطاق تطبيق هذه الاتفاقية ليشمل كافة جرائم الفساد بغض النظر عن كون تلك الجرائم قد ترتب عليها ضرراً بأملاك الدولة أم لا. وهو ما أفصحت عنه المادة رقم(3)من الاتفاقية التي نصت على:

(( – تنطبق هذه الاتفاقية، وفقاً لأحكامها على منع الفساد والتحري عنه وملاحقة مرتكبيه، وعلى تجميد وحجز وإرجاع العائدات المتأتية من الأفعال المجرّمة وفقاً لهذه الاتفاقية.

– لأغراض تنفيذ هذه الاتفاقية، ليس ضرورياً أن تكون الجرائم المبينة فيها قد ألحقت ضرراً أو أذى بأملاك الدولة، باستثناء ما تنص عليه خلافاً لذلك)).

ترسيخ القيم السياسية والاجتماعية المعززة لمكافحة الفساد:إن مكافحة ظاهرة الفساد على نحو فعال يقتضي ضرورة الاهتمام بترسيخ عدداً من القيم السياسية والاجتماعية التي تؤثر وجوداً أو عدماً في مكافحة الفساد أو تغلغله وانتشاره، ولعل أهم هذه القيم التي أكدت الاتفاقية على ضرورة العمل على تعزيزها هي:

تأكيد النزاهة والمساءلة وسيادة القانون وهو ما نصت عليه الفقرة(1)من المادة رقم(5)من الاتفاقية التي قضت بأن(( تقوم كل دولة طرف، وفقاً للمبادئ الأساسية لنظامها القانوني، بوضع وتنفيذ أو ترسيخ سياسات فعالة منسقة لمكافحة الفساد، تعزز مشاركة المجتمع وتجسد مبادئ سيادة القانون وحسن إدارة الشئون والممتلكات العمومية والنزاهة والشفافية والمساءلة)). ‌

دعم استقلال القضاء والتأكيد على نزاهته، وهو ما أكدت عليه المادة(11) من الاتفاقية حيث قضت بأنه(( نظراً لأهمية استقلالية القضاء وماله من دور حاسم في مكافحة الفساد، تتخذ كل دولة طرف، وفقاً للمبادئ الأساسية لنظامها القانوني ودون مساس باستقلالية القضاء، تدابير لتدعيم النزاهة ودرء فرص الفساد بين أعضاء الجهاز القضائي، ويجوز أن تشمل تلك التدابير قواعد بشأن سلوك أعضاء الجهاز القضائي…الخ)) ‌

نشر التوعية المجتمعية وضرورة مشاركة المجتمع الأهلي والمنظمات غير الحكومية مشاركة نشطة في منع الفساد وأسبابه وجسامته وما يمثله من خطر وهو ما أشارت إليه المادة رقم(13) من الاتفاقية حيث نصت على( تتخذ كل دولة طرف تدابير مناسبة، ضمن حدود إمكاناتها ووفقاً للمبادئ الأساسية لقانونها الداخلي، لتشجيع أفراد وجماعات لا ينتمون إلى القطاع العام، مثل المجتمع الأهلي والمنظمات غير الحكومية، ومنظمات المجتمع المحلي،على المشاركة النشطة في منع الفساد ومحاربته، ولإذكاء وعي الناس فيما يتعلق بوجود الفساد وأسبابه وجسامته وما يمثله من خطر، وينبغي تدعيم هذه المشاركة بتدابير مثل:

تعزيز الشفافية في عمليات اتخاذ القرار وتشجيع إسهام الناس فيها.

ضمان تيسر حصول الناس فعلياً على المعلومات.

القيام بأنشطة إعلامية تسهم في عدم التسامح مع الفساد، وكذلك برامج توعية عامة تشمل المناهج المدرسية والجامعية.

احترام وتعزيز وحماية حرية التماس المعلومات المتعلقة بالفساد وتلقيها ونشرها وتعميمها، ويجوز إخضاع تلك الحرية لقيود معينة، شريطة أن تقتصر هذه القيود على ما ينص عليه القانون وما هو ضروري…الخ)

ترسيخ واعتماد مبادئ الكفاءة والشفافية والمعايير الموضوعية مثل الجدارة والإنصاف والأهلية في مجال التوظيف في القطاع العام في الدولة وهو ما اشارت إليه المادة (7) الفقرة(1 / أ) من الاتفاقية التي قضت بأن(( تسعى كل دولة طرف، حيثما اقتضى الأمر ووفقاً للمبادئ الأساسية لنظامها القانوني، إلى اعتماد وترسيخ وتدعيم نظم لتوظيف المستخدمين المدنيين، وغيرهم من الموظفين العموميين غير المنتخبين عند الاقتضاء، واستخدامهم واستبقائهم وترقيتهم وإحالتهم على التقاعد تتسم بأنها:

– تقوم على مبادئ الكفاءة والشفافية والمعايير الموضوعية مثل:الجدارة، والإنصاف، والأهلية، …الخ)). ‌

تعزيز الشفافية السياسية المرتبطة بقضية تمويل الأحزاب السياسية وهو ما أكدت عليه المادة(7) الفقرة(3) حيث قضت بأن(( تنظر كل دولة طرف أيضاً في اتخاذ التدابير التشريعية والإدارية المناسبة، بما يتسق مع أهداف هذه الاتفاقية ووفقاً للمبادئ الأساسية لقانونها الداخلي، لتعزيز الشفافية في تمويل الترشيحات لانتخاب شاغلي المناصب العمومية، وفي تمويل الأحزاب السياسية حيثما أنطبق الحال…الخ))

الاهتمام بالسياسات الوقائية المصاحبة لمكافحة الفساد: وهي مجموعة من السياسات التي تسبق وتعزز دور الترسانة التشريعية العقابية في ملاحقة مرتكبي جرائم الفساد ولعل أهم هذه السياسات التي اشتملت عليها الاتفاقية على سبيل المثال لا الحصر هي:

وجود هيئات تضطلع بمكافحة الفساد وقائياً من خلال وسائل عدة مثل: التقييم الدوري للصكوك القانونية، والتدابير الإدارية ذات الصلة بهدف تعزيز مدى كفايتها لمنع الفساد ومكافحته، وتعاون الدول الأطراف فيما بينها ومع المنظمات الدولية والإقليمية ذات الصلة على تعزيز وتطوير التدابير الوقائية لمكافحة الفساد بما يشمله ذلك التعاون من المشاركة في البرامج والمشاريع الرامية إلى منع الفساد. ‌

نشر المعارف المتعلقة بمنع الفساد وتعميمها. ‌

منح الهيئات التي تضطلع بدور في مكافحة الفساد وفقاً للمبادئ الأساسية للنظام القانوني في كل دولة ما يلزمها من الاستقلالية، وتوفير ما يلزم من موارد مادية وموظفين متخصصين لها، وكذلك ما قد يحتاج إليه هؤلاء الموظفون من تدريب للاضطلاع بوظائفهم، حتى تتمكن تلك الهيئات من القيام بمهامها بصورة فعالة وبمنأى عن أي تأثير لا مسوغ له وهو ما نصت عليه المادة(6) من الاتفاقية التي أوجبت على كل دولة طرف القيام بإبلاغ الأمين العام للأمم المتحدة باسم وعنوان السلطة أو السلطات التي يمكن أن تساعد الدول الأطراف على وضع وتنفيذ تدابير محددة لمنع الفساد. ‌

تنظيم المشتريات العمومية وإدارة الأموال العامة على نحو يقوم على الشفافية والتنافس والمعايير الموضوعية في اتخاذ القرارات وهو ما تطرقت إليه المادة(9) من الاتفاقية تحت مسمى(المشتريات العمومية وإدارة الأموال العمومية). ‌

اتخاذ الإجراءات المناسبة في مجال القطاع العام لاختيار وتدريب الأفراد لتولي المناصب العمومية التي تعتبر بصفة خاصة عرضة للفساد وضمان تناوبهم على المناصب عند الاقتضاء وهو ما أكدت عليه المادة (7) الفقرة (1 / ب،ج) من الاتفاقية. ‌

وضع النظم واتخاذ التدابير التي تلزم الموظفين العموميين بالإفصاح للسلطات المعنية عما لهم من أنشطة خارجية وعمل وظيفي واستثمارات وموجودات، وهبات أو منافع كبيرة قد تفضي إلى تضارب في المصالح مع مهامهم كموظفين عموميين وهو ما نصت عليه الفقرة(5) من المادة(8) من الاتفاقية. ‌

حظر اقتطاع النفقات التي تمثل رشاوى من الوعاء الضريبي، وكذلك سائر النفقات المتكبدة في تعزيز السلوك الفاسد، ويعتبر هذا الحكم من أهم ما تضمنته الاتفاقية في مجال السياسات الوقائية لمكافحة ظاهرة الفساد كونه يعد تصحيحاً لممارسات سابقة كانت تسمح بها تشريعات ونظم بعض الدول من السماح باقتطاع مثل هذه الرشاوى تحت مسمى العمولات أو المكافآت أو النفقات من الوعاء الضريبي للشركة، ويبدو ذلك جلياً في إطار نشاط الشركات والكيانات العابرة للحدود، وهــو ما أشارت إليه المادة (12) الفقرة(4) من الاتفاقية حيث قضت بأنه ((على كل دولة ألا تسمح باقتطاع النفقات التي تمثل رشاوى من الوعاء الضريبي، لأن الرشاوى هي من أركان الأفعال المجرمة وفقاً للمادتين (15 ، 16) من هذه الاتفاقية، وكذلك، عند الاقتضاء، سائر النفقات المتكبدة في تعزيز السلوك الفاسد.))

المطلب الثاني:الإطار التشريعي لتجريم أفعال الفساد (التجريم و إنفاذ القانون)

لا تكاد تخلو الاتفاقية بصفة عامة من تجريم أي فعل من أفعال الفساد ولعل هذا ما يؤكد أهميتها كصك دولي شامل لمكافحة ظاهرة الفساد، كما أنهــا أفــردت الفصل الثالث منها تحت مسمى (( التجريم و إنفاذ القانون)) من المادة (15) وحتى المادة(42) جرمت من خلالها عدداً من الأفعال التي اعتبرتها جرائم فساد تستحق إيقاع العقوبات الصارمة بحق مرتكبيها، كما جرمت الفساد في القطاعين العام والخاص والمنظمات الدولية ووضعت الآلية المناسبة لاستعادة الأصول والعوائد المتأتية من جرائم الفساد.

ومن أهم ما أتسم به الإطار التشريعي للتجريم والعقاب الذي اشتملت عليه الاتفاقية ما يلي:

تجريم شتى أفعال وصور الفساد بحيث لا يقتصر على أفعال الفساد التي تقع من الموظفين العموميين في إطار الإدارة الحكومية أو القطاع العام بل يشمل أيضاً أفعال الفساد التي ترتكب في إطار نشاط القطاع الخاص، حيث جرمت الاتفاقيــة (12) فعلاً واعتبرتها من جرائم الفساد التي تستحق إيقاع العقوبات الصارمة حيال مرتكبيها وهي:

رشوة الموظفين العموميين الوطنيين (م/15 من الاتفاقية).

رشوة الموظفين العموميين الأجانب، وموظفي المؤسسات الدولية العمومية. (م/16 من الاتفاقية).

اختلاس الممتلكات أو تبديدها أو تسريبها بشكل آخر من قبل موظف عمومي. (م/17 من الاتفاقية)

المتاجرة بالنقود. (م/18 من الاتفاقية).

إساءة استغلال الوظائف. (م/19 من الاتفاقية)

الإثراء غير المشروع. (م/20 من الاتفاقية)

الرشوة في القطاع الخاص. (م/21 من الاتفاقية).

اختلاس الممتلكات في القطاع الخاص. (م/22 من الاتفاقية)

غسل العائدات الإجرامية. (م/23 من الاتفاقية)

الإخفاء. (م/24 من الاتفاقية)

إعاقة سير العدالة. (م/25 من الاتفاقية)

المشاركة والشروع في ارتكاب أي من الجرائم المذكورة آنفاً. (م/27 من الاتفاقية)

التوسع في تعريف الموظف العام الذي يمكن إسناد جرائم الرشوة إليه بحيث لا يقتصر على الموظف العام الوطني في كنف دولة معينة، بل يشمل أيضاً الموظف العام الأجنبي وموظفي المؤسسات الدولية، وهو ما يستشف من نص المادة(2) الفقرة(أ) وكذا نص المادة(16) من الاتفاقية.

التوسع في تجريم أفعال الفساد بحيث تشمل كل صور المشاركة( المساهمة التبعية) في ارتكاب إحدى جرائم الفساد أياً كانت صورة هذه المساهمة سواءً بالتحريض او التواطؤ(الاتفاق) أو المساعدة، بالإضافة إلى تجريم الشروع في ارتكاب أي جريمة من جرائم الفساد المشمولة بالاتفاقية وفقاً لما قضت به أحكام المادة(27)من الاتفاقية.

تكريس المسئولية الجنائية للأشخاص الاعتبارية بحيث يمكن مساءلتها عن جرائم الفساد المشمولة بالاتفاقية وإخضاعها لما يناسبها من عقوبات جنائية او غير جنائية فعالة ورادعة بما فيها العقوبات المالية، وذلك دون المساس بإمكانية مساءلة الأشخاص الطبيعيين (الأفراد) الذين ارتكبوا هذه الجرائم على النحو المبين في المادة (26) من الاتفاقية.

تقرير نظام جزائي لمواجهة جرائم الفساد يتسم بالفاعلية من ناحية، والتنوع من ناحية أخرى.

فمن حيث الفاعلية حاولت الاتفاقية الحد من الحصانات التي يتمتع بها الموظفون العموميون والتي قد تمثل قيداً يرد على سلطة النيابة العامة في الإدعاء ضدهم، كما أجازت اتخاذ تدابير مؤقتة في مواجهة الموظفين المتهمين بارتكاب جرائم الفساد دون الإخلال بما ينبغي أن يتوافر لهم من حقوق الدفاع وافتراض البراءة.

ومن حيث التنوع فإن النظام الجزائي الذي اشتملت عليه الاتفاقية يضم صوراً شتى من الجزاءات المالية مثل: المصادرة وما تفرضه من التجميد والحجز كتدابير تسبقها، والتعويض عن الضرر، وكذلك فسخ العقود وإلغاء حقوق الامتياز، بالإضافة للعقوبات التقليدية الأخرى السالبة للحرية والتي تنص عليها أصلاً التشريعات العقابية الوطنية.

المطلب الثالث: النظام الإجرائي للملاحقة القضائية لجرائم الفساد:

تضمنت اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد نظام إجرائي فعال في وسائله ومستحدث في العديد من مفاهيمه القانونية في مجال مكافحة ظاهرة الفساد وذلك سواءً على الصعيد الوطني أو عبر الوطني.

ويمكن إجمال أهم ملامح هذا النظام الإجرائي للملاحقة القضائية فيما يلي:

تفعيل نظام استرداد الأموال والعائدات المتأتية من جرائم الفساد، وهو ما يمثل أهم جوانب مكافحة ظاهرة الفساد على الإطلاق، لا سيما على الصعيد عبر الوطني، كون حرمان مرتكبي جرائم الفساد من العائدات المتأتية من الأفعال المجرمة وفقاً للاتفاقية، أو مصادرة ممتلكات تعادل قيمتها قيمة تلك العائدات هو ما يقض مضاجع مرتكبي جرائم الفساد ويسهم في تحجيم هذه الظاهرة والحد منها، حيث أكدت الاتفاقية على ذلك الأمر في أكثر من موضع ابتداءً من الفقرة(8) من ديباجة الاتفاقية ومروراً بالمادة(3) والمادة(31) وحتى الفصل الخامس المواد من( 51-59).

تعزيز التعاون القضائي الدولي بكافة صوره وآلياته في مجال مكافحة الفساد، ويتجلى ذلك في مظاهر ثلاثة:

التعاون الدولي في مجال المساعدة التقنية لمنع ومكافحة الفساد ويشمل ذلك إنشاء وتدعيم أجهزة الملاحقة المزودة بالوسائل والإمكانات الحديثة وتدريب العنصر البشري القائم على هذه الأجهزة وهو ما يستشف من نص المادة (43) وكذا الفقرة(ب) من المادة(1) من الاتفاقية. ‌

التعاون الدولي في مجال التحقيقات والإجراءات الخاصة بالمسائل المدنية والإدارية ذات الصلة بالفساد وفقاً لما أشارت إليه الفقرة(1) من المادة(43) من الاتفاقية. ‌

التعاون الدولي في مجال مكافحة الفساد وهو الذي ينصب تحديداً على المسائل الجنائية حيث اهتمت به الاتفاقية وتناولته بشيء من التفصيل ضمن مواد الفصل الرابع من المواد(43) وما بعدها من الاتفاقية..

وتتمثل أهم صور التعاون الدولي في المسائل الجنائية المنصوص عليها في الاتفاقية في الآتي:

تسليم المجرمين.

تقديم المساعدة القانونية.

التعاون في مجال إنفاذ القانون.

إجراء التحقيقات المشتركة في جرائم الفساد.

التعاون في مجال استرداد الموجودات والعائدات الإجرامية والمصادرة.

التعاون في مجال تقديم المساعدة التقنية وتبادل المعلومات.

التوسع في الأخذ بمعايير الولاية القضائية وتحقيق التكامل بينها على نحو يسد ثغرات الملاحقة القضائية عبر الوطنية في مجال الكشف عن جرائم الفساد وتعقب مرتكبيه.

وقد تضمنت المادة (44)من الاتفاقية الإشارة إلى هذه المعايير وهي:

معيار الإقليمية(وهو ينصرف إلى مكان وقوع الجريمة أو أحد أركانها). ‌

معيار الشخصية وهو ذو شقين:

إيجابي: حين يكون المتهم متمتعاً بجنسية الدولة.

وسلبي: حين يكون المجني عليه متمتعاً بجنسية الدولة.

معيار العينية أو الذاتية( وهو ينطبق حين تمثل الجريمة إضراراً بمصالح الدولة). ‌

معيار العالمية( حين يوجد المتهم في أقليم الدولة ويتعذر تسليمه).

الاهتمام بتفعيل نظام تسليم الأشخاص المتهمين بارتكاب جرائم الفساد أو المحكوم عليهم بالإدانة وهو ما أكدت عليه الاتفاقية في مادتها رقم(44) الفقرة(18).

ويلاحظ أن أهم ما استحدثته الاتفاقية بهذا الشأن يتمثل في حكمين:

تكريس مبدأ (إما التسليم أو المحاكمة) وذلك بالنسبة للأشخاص المتهمين بإحدى جرائم الفساد لكونهم مثلاً يتمتعون بجنسية دولة ما لا تجيز قوانينها الداخلية تسليم رعاياها. ‌

عدم جواز رفض تسليم المتهم بإحدى جرائم الفساد استناداً للدفع بالطابع السياسي للجريمة المنسوبة إليه وهو ما أكدته المادة (44) الفقرة(4) التي نصت على((…….. ولا يجوز للدولة الطرف التي يسمح قانونها بذلك ان تعتبر أياً من الأفعال المجرمة وفقاً لهذه الاتفاقية جرماً سياسياً إذا ما اتخذت هذه الاتفاقية أساساً للتسليم)).

تعزيز سبل الكشف عن جرائم الفساد وتشجيع الإبلاغ عنها.

إنشاء هيئات تحقيق مشتركة، ويتمثل ذلك في قيام هيئات تحقيق مشتركة بمباشرة التحقيقات أو الملاحقات أو الإجراءات القضائية في دولة واحدة أو أكثر وهو ما أشارت إليه المادة(49) من الاتفاقية.

وختاماً فإن كافة الدول الأطراف مدعوة إلى إجراء مواءمة تشريعاتها مع أحكام هذه الاتفاقية نظراً لما تمثله الاتفاقية من أهمية بالغة في مجال مكافحة الفساد والحد منه لاحتوائها على مجموعة شاملة من المعايير والتدابير والقواعد القانونية المتاح تطبيقها من قبل كافة الدول الأطراف، كما أن قيام الدول الأطراف بالتصديق على الاتفاقية يعني ان هذه الدول سوف تصبح من الناحية القانونية ملزمة بتطبيق أحكام الاتفاقية كون التصديق على أي معاهدة أو اتفاقية دولية يجعل من هذه المعاهدة جزءاً لا يتجزأ من النظام القانوني الداخلي للدولة المصادقة، مما يترتب عليه ضرورة العمل على تحقيق المواءمة التشريعية بين ما تضمنته أحكام المعاهدة وبين الأحكام الواردة في القانون الداخلي لكل دولة طرف.

ومما تجدر الإشارة إليه أن هذه الاتفاقية قد جاءت نتاجاُ لجهود مضنية ومتواصلة ومفاوضات شاقة تطلبت في أوقات معينة من الدول المشاركة في جولة التفاوض المختلقة قدراً من المرونة والموضوعية التي أثمرت عن إصدار مثل هذه الاتفاقية العالمية النطاق، علماً بأن بلادنا قد لعبت دوراً هاماً وبارزاً في المشاركة في جولات التفاوض والأعمال التمهيدية لدراسة مشروع اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد وصولاً إلى الموافقة والتوقيع عليها في مدينة ميريدا المكسيكية، كما أن بلادنا تعتبر من أوائل الدول التي صادقت على هذه الاتفاقية حيث صدر القانون رقم(47) لسنة 2005م بتاريخ:3/8/2005م بشأن الموافقة على اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، مما ينبغي معه إيلاء هذه الاتفاقية المزيد من الاهتمام من خلال العمل على نشرها والتعريف بها وبما تضمنته من أحكام شتى ومستحدثه في مجال مكافحة ظاهرة الفساد وصولاً إلى إيجاد الآليات المناسبة لتنفيذ أحكامها.

المراجع:

اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد.

د/سليمان عبد المنعم- ظاهرة الفساد-دراسة في مدى مواءمة التشريعات العربية لأحكام اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد.

د/نجيب أحمد عبيد- ورقة عمل بعنوان(التعاون الدولي في مكافحة الفساد)- المقدمة ضمن فعاليات الندوة الوطنية للتعريف باتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد- المنعقدة بمقر الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة خلال الفترة من 28-30 مايو 2006م.

القانون رقم(47) لسنة 2005م بشأن الموافقة على اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد.

كيمبرلي آن إليوت- كتاب مترجم (الفساد والاقتصاد العالمي)- مركز الأهرام للترجمة والنشر- القاهرة- الطبعة الأولى 2000م.

د/ محمد يحيى السعيدي- الفساد والتنمية – الطبعة الأولى 2004م- مركز عبادي للدراسات والنشر- صنعاء.

محمود عبد الفضيل- مفهوم الفساد ومعاييره- دراسة مقدمة ضمن فعاليات ندوة(الفساد والحكم الصالح في البلاد العربية)- مركز دراسات الوحدة العربية – بيروت- الطبعة الأولى 2004م.